อาคารรุกล้้าทางสาธารณประโยชน์ ... แม้ครอบครองต่อมา ก็ต้องรื้อถอน !

ข้ออ้างเช่นนี้... จะมีเหตุผลเพียงพอที่เจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคารจะไม่ต้องด าเนินการรื้อถอน ตามค าสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นหรือไม่ ? คดีปกครองที่น ามาเล่าสู่กันฟังวันนี้... มีข้อเท็จจริงเทียบเคียงได้กับประเด็นปัญหาข้างต้น เรามาฟัง เหตุผลและค าวินิจฉัยที่ศาลปกครองได้วางแนวทางการบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมอาคารกันค่ะ... มูลเหตุของคดีเกิดเมื่อครั้ง... นายเพิ่มพูนซึ่งเป็นเจ้าของอาคารคอนกรีตเสริมเหล็ก 1 ชั้น บนที่ดิน ที่ไม่มีเอกสารสิทธิ โดยซื้อที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างนี้มาจากนายชัยชนะ ต่อมา นายกเทศมนตรีได้รับการร้องเรียนว่า บ้านของนายเพิ่มพูนเป็นการก่อสร้างอาคารโดยไม่ได้รับอนุญาตและรุกล้ าทางสาธาระประโยชน์ นายกเทศมนตรีจึงมี หนังสือขอให้เจ้าพนักงานที่ดินไปรังวัดสอบเขต ซึ่งผลปรากฏว่าเป็นไปตามข้อร้องเรียนจริง นายกเทศมนตรีเห็นว่า อาคารดังกล่าวก่อสร้างโดยไม่ได้รับอนุญาตและอาจเป็นอันตรายต่อผู้ที่อยู่ ในอาคาร และเพื่อไม่ให้ผู้ครอบครองอาคารมีการก่อสร้างหรือต่อเติมอาคารเพิ่มเติมอีก จึงมีค าสั่งถึงนายเพิ่มพูน 3 ฉบับ คือ (1) ให้ระงับการก่อสร้างหรือดัดแปลงอาคาร (2) ห้ามใช้หรือยินยอมให้บุคคลใดใช้อาคาร และ (3) ให้รื้อถอนอาคาร นายเพิ่มพูนอุทธระ์ค าสั่งดังกล่าว แต่คะะกรรมการพิจาระาอุทธระ์ในเขตเทศบาลหรือ เขตราชการส่วนท้องถิ่นอื่นในจังหวัดตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มีมติยกอุทธระ์ อยู่มาตั้งนาน อยู่ดีดี... จะต้องถูกรื้อถอนบ้านที่อยู่อาศัยเสียนี่... นายเพิ่มพูน (ผู้ฟ้องคดี) จึงน า คดีมาฟ้องเพื่อขอให้ศาลปกครองมีค าพิพากษาเพิกถอนค าสั่งของนายกเทศมนตรี (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1) และค าวินิจฉัย อุทธระ์ของคะะกรรมการพิจาระาอุทธระ์ฯ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2) ค าสั่งทั้ง 3 ฉบับ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 และค าวินิจฉัยอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จะชอบด้วย กฎหมายหรือไม่ ?และสุดท้ายแล้วนายเพิ่มพูนจะต้องรื้อถอนบ้านที่พิพาทหรือไม่ ? ก่อนอื่น... มาดูข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องกันก่อน คือ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 21 ที่ก าหนดให้การก่อสร้าง ดัดแปลง หรือเคลื่อนย้ายอาคารต้องได้รับใบอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่น มาตรา 40 ก าหนดว่า ในกระีมีการก่อสร้าง ดัดแปลง หรือเคลื่อนย้ายอาคารโดยฝ่าฝืนพระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมาย อื่นที่เกี่ยวข้อง เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอ านาจออกค าสั่งให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคารระงับการกระท าดังกล่าว มีค าสั่งห้ามใช้หรือเข้าไปในส่วนใด ๆ ของอาคาร และพิจาระามีค าสั่งให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงอาคารให้ถูกต้อง ตามมาตรา 41 (กรณีที่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้องได้) หรือมีค าสั่งให้รื้อถอนอาคารทั้งหมดหรือบางส่วนตาม มาตรา 42 (กรณีที่ไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้องได้หรือเจ้าของอาคารมิได้ปฏิบัติตามค าสั่งของเจ้าพนักงาน ท้องถิ่นตามมาตรา 41) ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อผลการรังวัดสอบเขตที่ดินปรากฏว่าอาคารของ ผู้ฟ้องคดีได้ก่อสร้างบริเวะทางสาธาระประโยชน์โดยไม่ได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่น และเป็นกระีที่ไม่อาจ (บทความเผยแพร่ในเว็บไซต์ผู้จัดการออนไลน์คอลัมน์“ครบเครื่องคดีปกครอง”) ยื่นค าขออนุญาตหรือด าเนินการแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้องได้ เนื่องจากที่ดินบริเวะที่ก่อสร้างอาคารเป็น ทางสาธาระประโยชน์ส าหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน อีกทั้งการใช้ที่ดินแปลงพิพาทนี้ยังไม่ปรากฏว่าได้มีการด าเนินการ ถอนสภาพตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยวิธีปฏิบัติเกี่ยวกับการถอนสภาพ การจัดขึ้นทะเบียน และ การจัดหาผลประโยชน์ในที่ดินของรัฐตามประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2550 แต่อย่างใด การที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ที่ตั้งอาคารพิพาทเป็นที่ดินมือเปล่า มิได้เป็นที่ดินสาธาระะ และตนได้เข้า ครอบครองต่อเนื่องมาจากนายชัยชนะ โดยได้ช าระภาษีโรงเรือน (ภ.ร.ด. 12) มาโดยตลอดนั้น เห็นว่า เอกสารหลักฐาน การช าระภาษีโรงเรือนเป็นเพียงเอกสารที่ออกตามพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พุทธศักราช 2475 ซึ่งสันนิษฐานในเบื้องต้นว่าบุคคลที่ครอบครองโรงเรือนหรือสิ่งปลูกสร้างอื่นบนที่ดินนั้นได้ช าระภาษีให้แก่ราชการแล้ว เอกสารดังกล่าวมิใช่หลักฐานแสดงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน เมื่อผู้ฟ้องคดีเข้าครอบครองอาคารและที่ดินต่อเนื่องมาจากนายชัยชนะโดยไม่มีหนังสือแสดงสิทธิ ในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน จึงไม่มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทและถือเป็นการครอบครอง โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย แม้ผู้ฟ้องคดีจะได้รับอนุญาตให้มีบ้านเลขที่ แต่การได้รับอนุญาตก็ไม่มีผลท าให้ การครอบครองและท าประโยชน์ในที่ดินพิพาทกลับมาชอบด้วยกฎหมายได้ ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 มีค าสั่งทั้ง 3 ฉบับ ให้ผู้ฟ้องคดีระงับการก่อสร้างอาคาร ห้ามมิให้ใช้ หรือยินยอมให้บุคคลใดใช้อาคาร และให้รื้อถอนอาคารพิพาท จึงเป็นค้าสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย และค าวินิจฉัยของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ที่ยกอุทธระ์ของผู้ฟ้องคดี จึงชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ยังมีบ้านเรือนจ านวนมากซึ่งปลูกสร้างล่วงล้ าหรือกีดขวางทางสาธาระประโยชน์ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ไม่ได้มีค าสั่งให้รื้อถอนเช่นเดียวกับตน จึงเป็นการเลือกปฏิบัติไม่เป็นธรรมนั้น เห็นว่า การจะอ้าง หลักความเสมอภาคได้ต้องเป็นกระีที่บุคคลนั้นมีสิทธิโดยชอบด้วยกฎหมาย เมื่อผู้ฟ้องคดีก่อสร้างอาคารบน ที่สาธาระประโยชน์โดยไม่ได้รับอนุญาต ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จึงมีอ านาจสั่งให้รื้อถอนอาคาร โดยผู้ฟ้องคดีไม่อาจอ้าง การกระท าที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายของตนเองยันต่อหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าเป็นการเลือกปฏิบัติได้ และแม้ข้อเท็จจริงจะเป็นดังที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างก็ตาม ผู้ฟ้องคดีก็ไม่อาจอ้างเอาการกระท าที่ผิดกฎหมายของ บุคคลอื่น มาเป็นเหตุให้การกระท าของตนชอบด้วยกฎหมายเพื่อให้ตนหลุดพ้นความรับผิดได้ จึงพิพากษายกฟ้อง (ค าพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 614/2562) เป็นอันว่า... นายเพิ่มพูนต้องรื้อถอนบ้านที่พิพาทนะคะ คดีนี้... จึงถือเป็นอุทาหระ์แก่ผู้ที่ซื้อบ้านหรืออาคารต่อมาจากผู้ที่ไม่มีเอกสารสิทธิในที่ดินและ เป็นการก่อสร้างอาคารโดยไม่ได้รับอนุญาตนั้น ไม่ว่าผู้ซื้อต่อมาจะได้อยู่อาศัยหรือครอบครองมานานเพียงใด และไม่ว่า จะได้เสียภาษีโรงเรือนอย่างถูกต้องรวมทั้งได้รับบ้านเลขที่แล้ว ก็ไม่อาจท าให้การครอบครองที่ดินและอาคารซึ่งไม่ชอบ ด้วยกฎหมายกลายมาเป็นชอบด้วยกฎหมายได้ เพราะการเสียภาษีและการมีบ้านเลขที่ไม่ได้ก่อให้เกิดกรรมสิทธิ์ ในที่ดิน ฉะนั้น ก่อนจะซื้อบ้านและที่ดินต้องตรวจสอบข้อมูลให้ชัดเจนเสียก่อน นอกจากนี้... ยังเป็นแนวทางการปฏิบัติราชการที่ดีแก่เจ้าพนักงานท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่ผู้มีหน้าที่ ในการด าเนินการกับอาคารที่ก่อสร้างโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งเจ้าหน้าที่จะต้องด าเนินการตามมาตรการที่กฎหมาย ควบคุมอาคารก าหนดไว้ ดังเช่นในกระีพิพาทนี้ อย่างไรก็ตาม แม้ว่าผู้ฟ้องคดีจะไม่อาจอ้างการกระท าที่ผิดกฎหมาย ของบุคคลอื่นซึ่งเจ้าหน้าที่ยังไม่ได้สั่งให้รื้อถอนว่าถือเป็นการเลือกปฏิบัติ เพื่อให้ตัวเองพ้นผิดได้ แต่หากเจ้าหน้าที่ ได้ทราบข้อเท็จจริงว่ามีกระีใดที่มีการกระท าที่อาจฝ่าฝืนหรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ก็ย่อมมีอ านาจตรวจสอบ และด าเนินการตามอ านาจหน้าที่ที่กฎหมายก าหนดไว้ ทั้งนี้ เพราะไม่ควรมีผู้ใดอยู่เหนือกฎหมาย ! (๑๙ ปีศาลปกครอง... ก้าวไกลบนแผ่นดินทองเพื่อผองไทย ปรึกษาคดีปกครองได้ที่สาย ด่วนศาลปกครอง 1355)